城乡规划法外建设许可执行困境解析

#困惑请教# 为什么之前城乡规划法明确规定不得在城乡规划确定的建设范围外做出规划许可，却仍然会出现大量建设范围外的建设行为呢？法律就这样没有约束能力了？